氣候損失和損害基金：缺多少？該給誰？

“損失和損害基金”（Fund for responding to Loss and Damage，簡稱FRLD）終于開始接受項目申請。剛剛在巴西舉行的聯合國氣候變化大會（COP30）上，FRLD宣布發(fā)展中國家可于12月開始提交提案，以申請首輪總額為2.5億美元的資金。

 

經過數十年的倡導和拖延，該基金在2023年COP28上正式啟動。其首要任務是支持那些“特別容易受到”氣候變化影響（例如海平面上升和極端天氣事件）的發(fā)展中國家，但所有發(fā)展中國家都有資格申請。

 

截至2025年7月，“損失和損害基金”認捐總額為7.68億美元，來自27個國家。然而，與發(fā)展中國家每年因氣候變化造成的超過 1000 億美元損失相比，這筆承諾的資金仍然只是杯水車薪。

 

損失和損害基金
 

損失和損害基金目標是為小島國、最不發(fā)達國家等受氣候災害最嚴重的國家提供災后重建援助、應急響應資金、恢復基礎設施、補償非保險覆蓋范圍內的損失等支持。

 

從1991年瓦努阿圖和其他小島國提出設立資金池，為受海平面上升影響的國家提供援助開始，經過三十多年的談判與制度演進，到2022年，COP27才決定設立“損失和損害基金”（FRLD），并在2023年正式啟動。國際社會終于在幫助氣候脆弱國家應對氣候變化造成的損失與損害方面邁出了實質性一步。30多年過去，損失與損害的議題終于進入“資金落實”的階段。FRLD被寄予厚望，但是到位的資金遠遠不夠。

 

除了FRLD外，雙邊公共資金、多邊開發(fā)銀行項目、多邊氣候基金等也被用于資助脆弱國家應對氣候損失，2013年在COP19建立的華沙國際機制為應對氣候損失提供技術和能力建設支持。但整體上資金規(guī)模不足、分配機制尚不完善等問題依然是橫亙在脆弱國家面前的巨大挑戰(zhàn)，亟需基于科學事實推進公正的國際氣候融資。

 

資金不足以及分配標準不合理仍然是該基金面臨的巨大挑戰(zhàn)，需要一種更加客觀、公平的國際氣候融資方式。而將“損失和損害”的定義擴大到包括直接和間接經濟損失，將大有裨益。

 

對于發(fā)達國家而言，幫助發(fā)展中國家進行適應性建設不僅能夠增強當地的能力，還能降低自身的供應鏈風險。

 

資金缺口與分配不均 本*文@內-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網 t an pa i fa ng . c om
 

要了解最易受氣候變化影響的國家所遭受的全部損失，就需要從全球角度了解極端天氣事件可能沿著供應鏈帶來連鎖反應的損失。

 

筆者所在的清華大學能源環(huán)境經濟研究所今年的一項研究顯示，2009—2019年間，全球因人為氣候變化導致的干旱、洪澇和風暴三類極端氣候事件年均直接經濟損失約為603.2億美元，間接損失約650.7億美元，合計1254億美元，占全球氣候災害經濟損失的46%，相當于同期全球GDP的約0.16%，這還不包括海平面上升等緩發(fā)事件和潛在的臨界點沖擊、即氣候變化到一定程度時造成不可逆轉的巨大影響。

 

資金缺口不僅體現為總量不足，更體現在分配不均。對于某些發(fā)展中國家來說，這個問題尤為嚴峻。富裕國家往往擁有保險、財政緩沖和災后恢復能力，而小島國、非洲國家和亞洲新興經濟體幾乎沒有保障機制，在同樣的災害面前，更容易陷入長期的經濟停滯甚至債務陷阱。

 

哪些行業(yè)受到主要影響？ 本`文-內.容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網 ta np ai fan g.com
 

我們的研究顯示，2009到2019年間，極端氣候事件損失中的70% 都集中在制造業(yè)、農業(yè)、建筑業(yè)和交通運輸業(yè)。因資產和基礎設施暴露程度高，這些行業(yè)受到較高的直接影響。其中制造業(yè)最嚴重，占直接損失的40%，還承擔了30%的間接損失。

 

金融、貿易和服務業(yè)等行業(yè)雖然沒有受到直接沖擊，卻因供應鏈和貿易中斷而損失慘重。這些行業(yè)高度依賴上游產品的穩(wěn)定供應和供應鏈的平穩(wěn)運轉，例如，由于與受災害直接影響較大的行業(yè)相互依存，金融和房地產行業(yè)遭受了97.4億美元的間接損失，占全部間接損失的15%。

 

不同收入水平的國家也面臨著不同損失結構。低收入國家主要受到農業(yè)、交通運輸和采礦業(yè)的直接損失；而較富裕經濟體的金融、房地產和服務相關行業(yè)遭受的通過全球供應鏈傳播的間接損失相對更大。極端事件造成的破壞不僅影響貿易和商業(yè)服務的生產成本和盈利能力，也會影響投資者對這些行業(yè)的信心。

 

哪些國家最脆弱？ 本文+內-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網 t a n pa ifa ng .c om
 

不同災害類型具有不同區(qū)域影響特征。干旱損失在低收入國家更嚴重，如越南、津巴布韋和埃塞俄比亞，這與農業(yè)是這些國家的支柱產業(yè)有關。風暴主要影響小島國和沿海國家，例如波多黎各和其他加勒比國家、非洲印度洋沿岸的莫桑比克以及亞洲的菲律賓和越南。美洲的風暴造成的經濟損失最為慘重，達662億美元，這主要由于北美高昂的房地產價值和發(fā)達的財產保險市場。洪水主要影響亞洲低收入國家，例如泰國、巴基斯坦、柬埔寨和尼泊爾，以及美洲的秘魯和薩爾瓦多。

 

分地區(qū)來看，非洲國家中，莫桑比克、埃塞俄比亞、津巴布韋和馬達加斯加等地受到干旱、風暴和洪水等極端天氣的相對影響較為嚴重。我們觀察到，大多數非洲國家盡管收入水平較低，但受影響相對較小。這一觀察看似違反直覺，但是很有可能是由于災害報告和研究比較少，并不一定說明非洲國家受到的損害少。亞洲新興經濟體如越南、菲律賓等國尤其脆弱。

 

由于資產敞口高且報告更全面，高收入國家的總損失相對更大。但如果用損失占GDP的比重表示相對損失，人均GDP較高的歐洲國家相對損失水平低于全球平均，且超過一半是與國際貿易相關的間接影響。

 

“脆弱性”這一概念一直是氣候談判的核心，現有研究普遍將其理解為系統(tǒng)因暴露于危害而可能遭受不利影響的程度，但在具體內涵與量化方法上尚未形成共識?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》第 4.8 條主要根據“氣候變化的不利影響和/或應對措施實施的影響”列出脆弱國家群體。我們建議擴大對“不利影響”中經濟方面的解讀，不僅包括直接的經濟影響，還包括與區(qū)域貿易和供應鏈相關的間接影響。這不僅是脆弱國家的地方事務，更關乎全球供應鏈的穩(wěn)定與經濟安全。

 

從這一更廣闊的視角來看，中國和印度等新興國家甚至比多數非洲國家更加脆弱：從絕對數額看，其直接和間接損失無疑很大；而從損失占GDP的比重看，相對損失也在全球平均以上。

 

公正、透明的資金機制至關重要 本*文@內-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網 t an pa i fa ng . c om
 

去年的巴庫COP29會議上，各國同意設立新的“集體量化氣候融資目標”，呼吁所有行為體共同努力，使所有公共和私人來源向發(fā)展中國家締約方提供的氣候行動資金到2035年至少達到每年1.3萬億美元。COP30推進了“巴庫至貝倫1.3萬億美元路線圖”，擴大對發(fā)展中國家氣候資金支持。

 

我們的研究表明，擴充資金池，建立公平、透明、高效的分配機制，讓有限的資金快速落到最脆弱的社區(qū)和行業(yè)，是當前氣候融資機制的重要考驗。

 

擴大資金規(guī)模是首要任務。巨大的損失與損害已經發(fā)生，并將不斷加劇，迫切需要有針對性的適應措施來應對日益嚴重的影響。損失與損害基金規(guī)模需要進一步擴大，還需更廣泛的多邊或雙邊機制提供支持。

 

基于科學事實的公正資金分配至關重要。國際社會則必須盡快敲定融資細節(jié)，提高資金調動的速度和規(guī)模，確保資金使用的透明。需要基于對脆弱性的科學定義建立分配標準，優(yōu)先支持小島國、最不發(fā)達國家和適應能力不足的地區(qū)，形成可持續(xù)的氣候損失應對機制。

 

將應對氣候損失與減緩、適應、可持續(xù)發(fā)展等其他議題共同考慮時，脆弱性不同的國家面臨的優(yōu)先任務不同。這些優(yōu)先事項也受到減少溫室氣體排放、適應氣候變化和可持續(xù)發(fā)展等挑戰(zhàn)的影響。因此，各國需要針對本國國情開展科學的綜合評估，發(fā)展中國家應明確核心需求，發(fā)達國家也應量化貢獻承諾。

 

根據氣候損失和經濟水平特征，波多黎各、加勒比地區(qū)、莫桑比克、越南、菲律賓等國家的損失占GDP比重極高，且直接損失占總損失的六成以上。這些國家大多經濟水平不高，需要得到國際社會應對氣候損失的直接支持，以加強災害預防和適應能力。

 

來源：對話地球

 

王博文

 

王博文，清華大學能源環(huán)境經濟研究所博士研究生，曾在《氣候變化研究進展》（Advances in Climate Change Research）等期刊發(fā)文，關注氣候變化影響和適應等議題。